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《行政許可法》是建立安全生產許可證制度的立法依據 《安全生產許可證條例》是在安全生產領域內實施行政許可的第一部行政法規(guī)。它的立法依據主要來自《行政許可法》和《安全生產法》兩部法律。認真學習貫徹《行政許可法》，對于深刻領會《安全生產許可證條例》的立法依據，建立和實施安全生產許可制度，至關重要?！栋踩a許可證條例》自始至終都是嚴格依照《行政許可法》的基本原則、設定范圍和法律制度來制定的，是法律在安全生產領域的具體化、專業(yè)化。學習和把握《安全生產許可證條例》，只有首先掌握《行政許可法》的基本立法精神和基本法律規(guī)定，了解兩者之間的法律關系，才能從更高的法律層面上了解《安全生產許可證條例》的立法背景、主要內容和實施要點。 行政許可是國家行政機關管理國家事務和社會生活的強制性行政管理措施，它是各級行政機關實施行政管理活動的重要手段之一。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和政府行政管理體制改革的不斷深化，法律手段、經濟手段已經成為政府宏觀調控和間接管理的主要手段。行政手段作為輔助手段仍然不可缺少并且具有重要作用。按照依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略，以胡錦濤同志為總書記的黨中央和新一屆中央人民政府，明確提出了要建立“責任政府”、“法制政府”的目標。依法行政就是依法運用和規(guī)范行政手段的基本準則。作為行政手段之一的行政許可，必須適應依法規(guī)范和依法實施的法治要求。 在長期計劃經濟體制和人治思想的影響下，一些地方人民政府和行政主管部門濫用行政權力，任意設置名目繁多的各種行政許可，事事要許可，項項要審批，程序繁瑣，收費高昂，使得企業(yè)和公民“敢怒不敢言”。行政許可失控又為滋生腐敗提供了溫床，一些國家行政人員私欲膨脹，巧立名目，借實施行政許可之機非法收費，貪污受賄，中飽私囊。行政許可過多過濫的現(xiàn)象，敗壞了行政機關和行政人員的形象，降低了行政機關的工作效率，妨礙了行政管理體制改革的順利進行，損害了國家和人民的根本利益。為了依法規(guī)范行政許可，建立廉潔高效、依法行政的政府，國務院決定對行政審批制度進行重大改革，組織了大規(guī)模的行政審批項目清理工作，先后兩批取消了數以百計的不合理和不必要的行政審批事項，減少行政審批事項，改變行政管理方式。為了鞏固和發(fā)展行政管理體制改革的成果，將行政許可納入法制軌道，2003年8月27日十屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《行政許可法》，將于2004年7月1日施行。《行政許可法》是繼《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律，是我國第一部專門規(guī)范行政許可活動的專門法律。《行政許可法》對行政許可的設定、實施行政許可的機關、行政許可的范圍和種類、實施行政許可的程序、對行政許可事項的監(jiān)督檢查和法律責任等作出了明確的法律規(guī)定。 一、行政許可的涵義和特征 行政許可亦稱行政審批，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。行政許可具有以下六個特征： （一）行政許可是一種法定的、強制性的行政管理活動 行政許可是行政機關實施行政管理活動的重要手段之一。《行政許可法》授權的行政機關有權依法設定行政許可，對公民、法人或者其他組織等行政相對人從事某些特定活動的權力予以批準并進行監(jiān)督管理。設定和實施行政許可是國家行政管理權的具體體現(xiàn)。行政機關在依法設定行政許可之前，必須充分考慮設定該項行政許可的必要性、可行性，需要進行大量的調查研究和論證，征求和吸收各方面的意見和建議，最終通過立法加以設定。但是設定行政許可的這種民主過程并不否定行政許可的行政強制力，也就是說，行政機關依法設定行政許可，不需要得到行政相對人的同意。只要行政機關認為有必要，并且按照法律規(guī)定設定行政許可，即為合法有效，行政相對人必須服從。行政許可法律關系的主體，有許可人和被許可人。許可人是指依法有權實施行政許可的行政機關。被許可人即行政相對人，是指依法取得從事特定活動的權利的公民、法人或者其他組織。 （二）行政許可的設定機關和方式法定行政許可的設定是指有關國家機關依照法律規(guī)定的權限、范圍創(chuàng)設行政許可的行為。行政許可的設定機關和方式是指哪些國家機關有權設定行政許可以及行政許可采取什么方式設定，涉及到行政許可的設定權限和法定形式。這些都屬于立法行為的范疇，只能由法律作出規(guī)定?！缎姓S可法》對行政許可的設定機關和方式作出了明確的規(guī)定和嚴格的限制，可以分為有權設定、有限設定和無權設定三種情況。 1.全權設定。所謂全權設定是指依法創(chuàng)設行政許可的情況。全權設定分為首創(chuàng)設定和補充設定。首創(chuàng)設定僅指全國人民代表大會及其常務委員會第一次通過專門法律對行政許可作出的全面規(guī)定。全國人民代表大會及其常務委員會是最高國家權力機關和立法機關，全國人大及其常委會享有行政許可的最高設定權，它有權制定法律設定各種行政許可事項，其設定范圍和權力是最大的。全國人大及其常委會創(chuàng)制的行政許可法律和其他有關法律，在我國行政法律體系中具有最高的法律地位和法律效力，其他有關下位法均不得用與其抵觸。補充設定是指全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律中有關行政許可事項的補充規(guī)定。在《行政許可法》實施前后，我國已有和將有一系列法律對有關行政許可事項作出規(guī)定，如《安全生產法》、《礦山安全法》、《煤炭法》、《建筑法》等，都設定了有關行政許可。 2.有限設定。所謂有限設定是指在法律限定的范圍內，有條件的設定行政許可事項的情況。有限設定，一是指上位法已經設定的行政許可，下位法不得增設新的行政許可或者改設其他有關行政許可。二是指在上位法沒有設定行政許可的前提下，下位法可以依照法律的規(guī)定增設新的行政許可。《行政許可法》對此規(guī)定了四種情形： （1）國務院以制定行政法規(guī)或者作出決定的方式設定行政許可。國務院設定行政許可的權力和方式有兩種：一是在法律未設定行政許可的情況下，有權通過制定行政法規(guī)的方式，設定行政許可事項。法律對行政許可事項已有規(guī)定的，國務院和行政法規(guī)不得再設行政許可；法律沒有規(guī)定的，國務院可以制定行政法規(guī)設定新的行政許可。國務院也可以采用發(fā)布決定的方式設定行政許可。二是在特殊情況下來不及制定行政法規(guī)設定行政許可的，國務院可以依法采用發(fā)布決定的方式設定行政許可。行政法規(guī)可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可做出具體規(guī)定。國務院有權對法律中關于設定行政許可事項、實施行政許可的機關、行政許可的條件、行政許可的程序、期限和行政處罰等比較原則的規(guī)定，作出更加詳實、具體的規(guī)定。對法律未作規(guī)定的，行政法規(guī)可以作出補充規(guī)定。行政法規(guī)作出實施法律設定的行政許可的具體規(guī)定，不得增設新的行政許可。對法律規(guī)定的行政許可條件作出的具體規(guī)定，行政法規(guī)不得增設違反法律的其他條件。 （2）地方人民代表大會及其常務委員會通過制定地方性法規(guī)的方式設定行政許可。地方性法規(guī)設定行政許可的權限和方式，法律作了一定的限定。享有地方性法規(guī)制定權的地方人民代表大會及其常務委員會，可以對法律、行政法規(guī)尚未設定的行政許可事項，通過制定地方性法規(guī)的方式設定行政許可。法律、行政法規(guī)已經設定的行政許可事項，地方性法規(guī)不得另設行政許可；沒有設定的行政許可事項，地方性法規(guī)有權設定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可做出具體規(guī)定。法律、行政法規(guī)未作規(guī)定的，地方性法規(guī)可以作出補充規(guī)定。地方性法規(guī)作出實施法律、行政法規(guī)設定的行政許可的具體規(guī)定，不得增設新的行政許可。對法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政許可條件作出的具體規(guī)定，地方性法規(guī)不得增設違反上位法的其他條件。 （3）省級人民政府通過制定行政規(guī)章的方式設定行政許可。鑒于我國幅員遼闊，地方政府承擔的行政管理事務紛繁復雜，所以需要賦予省級人民政府一定的行政許可設定權?！缎姓S可法》規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以通過制定行政規(guī)章設定臨時性的行政許可。臨時性行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)。 （4）關于地方性法規(guī)和省級人民政府行政規(guī)章設定行政許可事項的禁止性規(guī)定。法律從兩方面對地方性法規(guī)和省級人民政府行政規(guī)章不得設定的行政許可事項作出了禁止性規(guī)定。一是規(guī)定某些行政許可事項，地方無權設定。地方無權設定行政許可的事項包括，不得設定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。二是對地方有權設定的行政許可事項中，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產經營或者提供服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。 規(guī)章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可做出具體規(guī)定。這里所稱的規(guī)章不僅包括省級人民政府制定的政府規(guī)章，也包括國務院有關部門和直屬機構制定的部門規(guī)章。部門規(guī)章只能根據法律、行政法規(guī)有關行政許可的規(guī)定，作出操作性的具體規(guī)定，但不得增設新的行政許可。地方政府規(guī)章對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的其他條件。部門規(guī)章對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反法律、行政法規(guī)的其他條件。 3.無權設定。《行政許可法》對無權設定行政許可的行政機關和設定方式作出了明確的規(guī)定，國務院各部門、直屬機構以及設區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有行政許可設定權，并且不得以法律、法規(guī)和省級政府行政規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件的形式設定行政許可。這就意味著《行政許可法》施行后，上述地方人民政府和國家行政機關無權設定行政許可，原已設定的行政許可自行廢止失效。如果需要實施行政許可，則必須由法定行政機關按照法定方式設定。 （三）行政許可的實施機關和方式法定 行政許可設定后，須由法定的行政機關按照法定的方式實施行政許可。行政許可的實施機關是具體履行行政許可職責的執(zhí)行機關，它不同于行政許可的設定機關，其范圍較大和層級較多。既包括某些行政許可的設定機關，又包括行政許可設定機關內設的政府部門或者直屬機構，以及某些法定的社會組織。 1.國務院和省級人民政府。這是《行政許可法》授權可以設定行政許可的行政機關，這兩級政府不但可以設定行政許可，有時也直接實施某些重大的行政許可事項，具有設定行政許可和實施行政許可的雙重權力。 2.市、縣兩級人民政府。這兩級政府雖然沒有行政許可設定權，卻是大多數法律、法規(guī)授權實施行政許可的行政機關，依法享有行政許可的實施權。 3.縣級以上人民政府內設的有關部門或者直屬機構。這是我國主要的行政許可實施機關?？h級以上人民政府作為重大行政許可事項的實施機關，擔負著本行政區(qū)內全面的、繁重的行政管理工作，大量的行政許可實施工作主要應由政府內設的有關職能部門和機構來承擔。我國絕大多數的法律、法規(guī)和規(guī)章，都將行政許可的實施權賦予這些行政機關，由它們在各自的職責范圍內行使行政許可實施權。 4.符合法定條件的社會組織，是對行政機關實施行政許可的必要補充。《行政許可法》第二十三條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政許可。被授權的組織適用本法有關行政機關的規(guī)定?！逼┤绻ど坦芾怼⑻胤N設備檢測檢驗組織等，就是依照法律規(guī)定成立的具有管理公共事務職能的社會組織。 （四）行政許可的實施程序法定 程序法定既是行政許可的重要特征，又是維護被許可人合法權益，保證行政許可實施機關公正、高效履行職責的必要條件?！缎姓S可法》對行政許可的申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)等程序性問題，作出了明確的規(guī)定。被許可人申請行政許可和許可人實施行政許可，都要符合法定程序。違反法定程序的行為即構成程序違法，也會產生相應的法律后果和法律責任。 （五）從事特定活動的權利義務法定 申請和決定行政許可的目的是取得從事特定活動的權利。是否賦予被許可人從事特定活動的權利以及設定何種權利，是國家權力機關和行政機關以法律形式單方面決定的行為，不以被許可人是否認同為前提。依照法律規(guī)定，只要依法設定從事某些特定活動的行政許可，被許可人必須無條件地按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定向行政許可實施機關提出申請，在取得從事特定活動的權利的同時，必須履行相應的法定義務。被許可人取得行政許可后，必須在批準的行政許可事項范圍內從事特定活動，并接受行政許可實施機關的監(jiān)督管理。任何行政機關和個人均無權非法剝奪或者增加被許可人申請或者取得從事特定活動的權利，也不得擅自免除或者減少被許可人應盡的法定義務。 許可人與被許可人在行政許可活動中享有權利與承擔義務的內容雖然有所不同，但是權利與義務對等的原則是沒有例外的。只要享有法定權利，必須承擔法定義務。許可人在行使實施行政許可權力的同時，必須履行法定義務，同樣沒有超越法律之外的任何特權。 （六）違反行政許可的責任法定 實施行政許可的權責一致原則決定了法定義務與法定責任的一致性，不履行法定義務的后果必定是要承擔相應的法律責任。行政許可的責任主體是雙向的，包括許可人和被許可人。不論是許可人還是被許可人，只要實施了法律禁止的行為，就要承擔相應的法律責任。 二、行政許可的設定范圍和種類 (一)行政許可的設定范圍 所謂行政許可的設定范圍，是指在立法上什么事項可以設定行政許可，什么事項不能設定行政許可，以及按照什么原則設定行政許可。在行政許可設定范圍問題上，既要肯定對國計民生和行政管理不可缺少的行政許可，又要體現(xiàn)自主決定、市場機制不口社會自律的積極作用，減少和取消不必要的行政許可?？傊仨氃O定許可的一定要設，不能否定一切；可以設定許可的，不一定都要設；可以不設定許可的，一定不要設。 《行政許可法》規(guī)定下列事項可以設定行政許可： 1．直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項。譬如，《安全生產許可證條例》就是根據該項規(guī)定，對從事“直接關系人身健康、生命財產安全”的“特定活動”的礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材生產企業(yè)，設定了安全生產許可。上述企業(yè)只有具備規(guī)定的十三項安全生產條件，經審查符合條件并取得安全生產許可證后，方可從事生產活動。未取得安全生產許可證的，不得從事生產活動。 2．有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項。 3．提供公共服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項。該項規(guī)定也與安全生產密切相關，為安全生產提供技術服務的中介機構，必須依法設立并具備相應的特殊技能。 4．直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規(guī)范，通過檢驗、監(jiān)測、檢疫等方式進行審定的事項。該項規(guī)定中可以設定行政許可的絕大部分事項都與安全生產有關，屬于法律明確可以設定行政許可的范圍。這類行政許可事項的對象是技術性、專業(yè)性很強的物質裝備，需要由專業(yè)機構按照技術標準、技術規(guī)范對其安全性能、指標進行審定，經審定合格的方可投入使用。 5．企業(yè)或者其他組織的設立，需要確定主體資格的事項。譬如《危險化學品安全管理條例》規(guī)定危險化學品生產企業(yè)，不得批準設立企業(yè)。 6．法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設定行政許可的其他事項?！缎姓S可法》雖對可以設定行政許可的主要事項作出了概括性的規(guī)定，但是不可能全部列舉和窮盡所有可以設定行政許可的事項，既要與原有的法律、行政法規(guī)相銜接，又要為今后設定行政許可留有空間。法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政許可事項是指銷虧政許可法》實施前有關法律、行政法規(guī)對行政許可事項已有規(guī)定的，依然有效?！缎姓S可法》實施后有關法律、行政法規(guī)也可以依法設定其他行政許可事項。 (二)行政許可的種類 《行政許可法》借鑒國外通行做法，根據行政許可的性質、功能、適用事項的不同，將行政許可分為普通許可、特許、認可、核準、登記等五類。 1．普通許可。普通許可是由行政機關確認自然人、法人或者其他組織是否具備從事特定活動的條件。它是適用范圍最廣泛的一種行政許可，王要適用于直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全的事項。普通許可的主要功能是防止危險、保障安全，一般沒有數量控制。 2．特許。特許是由行政機關代表國家向被許可人授予某項權利，主要適用于有限自然資源開發(fā)、公共資源配置和壟斷性企業(yè)的市場準入等事項，譬如海域使用許可、無線電頻率許可是典型的特許。特許的主要功能是分配稀缺資源，一般有數量控制。 3．認可。認可是由行政機關對申請人是否具備特定技能的認定，主要適用于提供公共服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項。認可的主要功能是提高從業(yè)水平或者某種技能、信譽，沒有數量控制。 4．核準。核準是由行政機關對某些事項是否達到特定技術標準、技術規(guī)范的判斷、確定。核準主要適用于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規(guī)范，通過檢驗、監(jiān)測、檢疫等方式進行審定的事項。核準的主要功能也是為了保障安全，沒有數量控制。 5．登記。登記是由行政機關確立公民、法人或者其他組織的特定主體資格。登記的王要功能是確立申請人的市場主體資格，沒有數量控制。 第 11 頁 共 11 頁