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1、關于妥善解決農(nóng)村土地承包糾紛問題的若干意見 黑政辦發(fā)[2004]17號 2 0 0 4年5月13日 根據(jù)《國務院辦公廳關于妥善解決當前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》 （國辦發(fā) 明電[2004]21 號）要求，為妥善解決當前一些地方土地承包糾紛問題，切實維護農(nóng)民 土地權益，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見： 一、解決農(nóng)村土地承包糾紛問題的總體要求及基本原則 （一）解決農(nóng)村土地承包糾紛問題總體要求是，嚴格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》和 中央關于穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關系的一系列政策和法律、法規(guī)規(guī)定，保持農(nóng)村土地 承包關系的長期穩(wěn)定，妥善處理當前出現(xiàn)的各種矛盾和問題，切實保護農(nóng)民的合

2、法權 益。法定承包期內，任何組織和個人不得干預農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，不得違法調整 和收回承包地，不得違背農(nóng)民意愿強行流轉承包地，不得非法侵占農(nóng)民承包地。凡是 原承包形式合法、合情、合理的，一律不調不動。凡是能通過多種途徑保證無地或少 地農(nóng)民有穩(wěn)定收入來源的，一般不調地。以確保農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展，確保不發(fā)生惡性 案件，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。 （二）解決農(nóng)村土地承包糾紛問題應遵循的基本原則： 1.確保已經(jīng)形成的土地承包關系長期穩(wěn)定。土地家庭承包經(jīng) 營制度是黨的農(nóng)村 政策的基石，穩(wěn)定家庭承包關系是農(nóng)村長期穩(wěn) 定的基礎。我省二輪土地承包總體上 是健康的，絕大多數(shù)農(nóng)民比較滿意。因此，無論各地二輪承包時采取

3、什么方式，現(xiàn)在 都不能對已經(jīng)形成的土地承包關系進行大的調整，絕不允許打亂重分。解決一些地方 出現(xiàn)的農(nóng)民土地承包糾紛問題，主要是在穩(wěn)定完善現(xiàn)有土地承包關系的基礎上，重點 解決一些農(nóng)民依法應享有土地承包權而沒有得到承包地的問題。同時，進一步加強土 地承包的規(guī)范化管理，完善土地承包關系。 2嚴格依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和中央、省的有關政策辦事。2003年3月1日 實施的《農(nóng)村土地承包法》，對農(nóng)村土地承包的諸多方面都做出了明確規(guī)定，是解決 農(nóng)村土地承包問題的重要法律依據(jù)。我省二輪土地承包是按照《中共中央辦公廳、國 務院辦公廳關于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的通知》 （中辦發(fā)[1997]16號）和

4、《中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府關于貫徹落實〈中共中央辦公廳、國務院辦公 廳關于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的通知〉的意見》 （黑發(fā)[1997]21號）的要 求進行的?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，本法實施前已經(jīng)按照國家有關農(nóng)村土地承包的 規(guī)定承包，本法實施后繼續(xù)有效。上述兩個文件與《農(nóng)村土地承包法》總體精神是一 致的。各地要準確把握相關法律和政策的各項規(guī)定，依法行政，按法律和政策規(guī)定處 理問題。同時，要對二輪土地承包中制定的具體政策規(guī)定進行一次自查，符合法律、 法規(guī)和政策規(guī)定的要堅持，并做好宣傳解釋工作；違反規(guī)定的要主動糾正，但要防止 引發(fā)新的不穩(wěn)定因素。 3.因地制宜制定解決辦法。我省各

5、地二輪土地承包采取的方式不同，有的是“大 穩(wěn)定，小調整”，有的是順延，有的是打亂重分。解決農(nóng)民土地承包糾紛問題，必須 根據(jù)各地的不同情況和各類問題的不同性質，實事求是，分別采取有針對性的措施， 絕不能一刀切。 4?堅持多種途徑并舉。解決農(nóng)民增收和人地矛盾的根本途徑是發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。 村集體有地源的，要按政策規(guī)定補給應享有土地承包權而未得到承包地的農(nóng)民土地。 村集體沒有地源的，要積極幫助這部分無地、少地農(nóng)民通過承包其它集體資源或扶持 其發(fā)展畜牧養(yǎng)殖業(yè)和多種經(jīng)營，擴大就業(yè)門路，拓寬增收渠道；優(yōu)先安排這部分農(nóng)民 參加非農(nóng)崗位技能培訓，通過輸出勞務增加收入。 5.充分尊重農(nóng)民的民主權利。解決土地承

6、包糾紛問題，要相信群眾，依靠群眾，傾聽 群眾的意見，尊重群眾的意愿。尤其是處理沒有具體法律、法規(guī)和政策依據(jù)的土地承 包糾紛問題，要注重從實際出發(fā)，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和黨的農(nóng)村土地承包政策 的基本精神，以維護農(nóng)民合法權益為核心，經(jīng)村民大會或村民代表會議民主討論，協(xié) 商解決。 二、妥善解決土地承包糾紛的重點問題 （一）關于戶口在人不在農(nóng)民的承包地問題。全省在二輪土地承包中，一些戶口 在人不在的（不包括暫住戶和掛靠戶、取得兩地戶籍不在本村居住的 ）集體經(jīng)濟組織成 員，沒有分得承包地。有地源的地方，應補給這部分農(nóng)民承包地。與村集體經(jīng)濟組織 有協(xié)議自愿放棄土地承包經(jīng)營權的，維持原協(xié)議不變。要切實

7、保障外出務工經(jīng)商農(nóng)民 的土地承包經(jīng)營權，同時要做好農(nóng)民工的疏導教育工作，防止已轉移的農(nóng)民工回流。 （二）關于新增人口和勞力的承包地問題。對新增人口和勞力，依據(jù)“增人不增地、 減人不減地”的規(guī)定，原則上不給補地。有條件的地方，經(jīng)村民大會或村民代表會議 討論同意，也可以給沒有取得土地或取得少量土地的新增人口和勞力適當補地，但不 得超過二輪承包時本集體經(jīng)濟組織成員承包地的平均標準。 （三）關于欠債農(nóng)戶的承包地問題。不得將農(nóng)戶的承包地收回抵頂欠款。欠款農(nóng)戶 所欠債務可經(jīng)村民大會或村民代表會議討論，由欠款農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟組織協(xié)商簽訂 還款協(xié)議。農(nóng)戶因欠村集體經(jīng)濟組織債務，二輪土地承包時沒有取得承包地

8、的，有地 源的地方，要補給承包地。取得承包地被村集體經(jīng)濟組織收回的，能退回的要退回。 農(nóng)民自愿以地抵債并與村簽訂協(xié)議的，應維持原協(xié)議不變。 （四）關于婚出婚入人口的承包地問題。農(nóng)村婦女與男子享有平等的土地承包經(jīng)營 權。已婚婦女戶口已遷入現(xiàn)居住地，現(xiàn)居住地有地源的，應子補地；在現(xiàn)居住地末取 得承包地的，原居住地不得收回承包地。已婚婦女不能同時在兩地占有承包地。二輪 土地承包時，已婚婦女已取得承包地，因離異到外村再婚，外村未分給承包地的，原 村應保留承包地。 （五）關于機動地管理違反規(guī)定問題。機動地要嚴格控制在耕地總面積的 5％之內， 主要用于解決人地矛盾，超出的部分要按公平合理的原則分包到戶

9、。對機動地發(fā)包大 多數(shù)農(nóng)民滿意的，維持原合同不變；大多數(shù)農(nóng)民有意見的，農(nóng)村土地承包合同管理部 門要進行復查，對確實存在問題的，要按相關規(guī)定修訂完善承包合同。要切實加強機 動地管理，機動地必須全部實行公開競價發(fā)包，原則上一年一發(fā)包，承包期最長不得 超過 3 年。同等條件下要優(yōu)先發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織成員，農(nóng)戶承包的機動地不得再 轉包。 （六）關于土地承包經(jīng)營權流轉糾紛問題。保護并鼓勵農(nóng)戶依法、自愿、有償進行 土地承包經(jīng)營權流轉。堅決制止和糾正侵害承包方土地承包經(jīng)營權的做法。強迫農(nóng)民 流轉承包土地的，流轉關系無效。對擅自截留、扣繳流轉收益的，要退還款項。為加 強土地承包管理，流轉雙方達成協(xié)議后，要

10、報村委會備案。由于國家政策調整導致土 地經(jīng)營權流轉雙方因流轉價格和期限引發(fā)合同糾紛的，對短期合同 （2 年以內，含 2 年），原則上應當將因政策調整而增加的收益支付給擁有土地承包權的農(nóng)戶，合同到 期后，將土地還給原承包農(nóng)戶耕作。對長期合同（3年以上，含 3年），原則上可以修 訂合同，將承包地還給原承包農(nóng)戶，或者在協(xié)商一致的基礎上，通過給予原承包農(nóng)戶 補償?shù)姆绞浇鉀Q。解決糾紛一般應由責任雙方協(xié)商解決；協(xié)商不成的，可由村集體經(jīng) 濟組織調解，也可由農(nóng)村承包合同管理部門仲裁，還可直接訴諸法律裁決。未經(jīng)承包 人同意，村集體經(jīng)濟組織或他人不準代為流轉承包地使用權。 （七）關于土地承包中的違法違紀問題。對

11、在土地承包中，少數(shù)鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村干部暗箱 操作、偏親向友、低價發(fā)包、中飽私囊等群眾反映強烈的，要組織專門力量進行重點 清查。清查中發(fā)現(xiàn)的問題要及時糾正，對違法違紀的干部，要嚴肅處理，并將結果向 群眾公布。 （八）關于占用基本農(nóng)田造林、種草和水沖沙壓等到自然災害造成農(nóng)戶失地問題。 堅決禁止占用基本農(nóng)田造林等行為。已經(jīng)占用農(nóng)田造林的，鑒于我省土地后備資源相 對充足，生態(tài)環(huán)境需要保護和改善，同時為盡量減少損失，任何個人不得擅自毀林還 耕。要嚴格實行基本農(nóng)田補償制度，確?；巨r(nóng)田數(shù)量不減少、質量不降低。因水沖 沙壓等自然災害造成農(nóng)戶失去土地，在有地源的情況下，村集體經(jīng)濟組織應根據(jù)實際 造成失地數(shù)量，積

12、極調劑解決。 （九）關于農(nóng)林、農(nóng)農(nóng)土地矛盾和非法搶占耕地問題。農(nóng)林和農(nóng)農(nóng)矛盾比較突出的， 地方政府和有關部門都要負起責任，主動做好協(xié)調工作。按照既尊重歷史又兼顧現(xiàn)實 的原則，凡是能協(xié)商解決的，應通過爭議雙方協(xié)商解決；凡是土地權屬已經(jīng)確認的， 不許越界開荒、搶種；凡是有爭議一時又不能確定權屬的一律維持現(xiàn)狀。嚴禁非法侵 犯他人土地權利、搶占搶種他人耕地。對個別農(nóng)民和個別職工無理鬧事的，要果斷依 法嚴肅處理。對少數(shù)干部暗中挑起事端或發(fā)生沖突時不作為的，要依法追究責任。 （十）關于征用農(nóng)村土地補償問題。對拖欠農(nóng)民的征地補償費，要限期足額償還。 對補償標準偏低或違規(guī)征占農(nóng)民土地的，要進行糾正。今后，

13、征占農(nóng)村土地必須嚴格 按政策辦事，規(guī)范審批程序和補償標準。凡征占農(nóng)村土地，必須征得被征地的集體經(jīng) 濟組織和農(nóng)民同意。征地補償不到位或不符合補償規(guī)定的，一律不予征地；手續(xù)不完 備的，一律不準開工建設。 三、切實加強對解決土地承包糾紛問題的領導 （一）要把解決土地承包糾紛問題納入重要工作日程。妥善解 央好土地承包糾紛問 題，關系到農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的全局。各級政府要將其作為當前的一項緊迫任務， 抓緊抓好。主要領導要親自過問，主管領導要認真負責，有關部門要積極參與。對問 題較多、矛盾較為突出的地方，要派工作組幫助解決問題?？h、 （市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府主 要領導是解決土地承包糾紛問題的第一責任人，

14、要切實負起責任，不得將矛盾上交。 各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門要充分發(fā)揮職能作用，切實加強承包合同管理，加大對土地承 包糾紛案件的調處力度，完善和規(guī)范農(nóng)村土地資源臺賬，加強土地承包檔案管理。全 省促農(nóng)工作隊要密切關注并督促各地解決好土地承包糾紛問題。同時，各地市縣要結 合當?shù)貙嶋H，深入調查研究，抓緊制定穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系、解決土地承包糾紛問 題的具體措施和辦法。 （二）要切實加強法律、法規(guī)和政策的宣傳教育工作。通過多種形式，廣泛宣傳《農(nóng) 村土地承包法》等法律、法規(guī)與政策規(guī)定。各級領導和廣大農(nóng)村基層干部要認真學習 黨的農(nóng)村政策，準確領會《農(nóng)村土地承包法》，充分尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，善 于運用多種

15、手段解決土地承包糾紛問題。教育和引導廣大農(nóng)民知法、懂法、守法，增 強法律意識和誠信觀念，信守合同。農(nóng)民反映土地承包問題，要依據(jù)法律和政策規(guī)定 申訴，不能搞過激行為，更不允許發(fā)生無理取鬧、影響公共秩序和社會治安等違法行 為。農(nóng)村土地承包糾紛問題要在法律和政策的框架內解決。 （三）要深入細致地做好化解矛盾工作。農(nóng)村土地承包糾紛問題錯綜復雜，政策性 強，處理難度大。各地要對農(nóng)民土地承包糾紛問題進行一次全面排查，摸清情況，分 析成因，明確責任，強化措施，限時解決。對農(nóng)民群體上訪、越級上訪和重復上訪問 題，要實行領導包案，責任到人，一抓到底，直到解決。對—般性的上訪問題，要分 級負責，盡可能把問題解決在村、鄉(xiāng)和縣，不允許出現(xiàn)新的越級上訪。各地要真正做 到不回避、不掩蓋、不推諉、不拖拉，敢于并善于解決各種矛盾，切實做到把矛盾化 解在基層。解決土地承包糾紛問題，要以不影響春耕生產(chǎn)為前提，對春種前能解決的 問題，要不推不拖，迅速解決。暫時解決不了的問題，向群眾做好解釋工作，待秋收 后加以解決，絕不允許出現(xiàn)因土地承包糾紛而種不上地的現(xiàn)象。 6