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1、第三講 西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和發(fā)展一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（一）西方國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景西方公務(wù)員制度是在中世紀(jì)的特定環(huán)境中發(fā)展起來的。與中國秦朝以后高度集權(quán)、大一統(tǒng)的國家結(jié)構(gòu)不同，中世紀(jì)的歐洲是一個分散、諸侯割據(jù)的松散封建國家。一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（一）西方國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景分散的社會結(jié)構(gòu)反映在西歐中世紀(jì)政府組織就表現(xiàn)為：君主力量薄弱、教會地位較高；封建邦國中諸侯權(quán)力巨大，各自為政，整個國家的政令無法統(tǒng)一；教會的政治影響力巨大，限制了社會思想的解放與發(fā)展；不存在專職的公共管理人員即文官：例如，英國的官吏都由教士和官吏兼任；法國的官吏則由封建諸侯的

2、家臣擔(dān)任。一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（一）西方國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景中世紀(jì)時期國家政府的職能與相當(dāng)簡單，只是承擔(dān)最基本的維護(hù)社會秩序和穩(wěn)定的功能，社會服務(wù)職能相當(dāng)有限；中世紀(jì)晚期之后，隨著資本主義生產(chǎn)方式的，政府的職能有所擴(kuò)張，例如市場管理職能，但是這些新職能的行使主要是以榮譽職位的形式表現(xiàn)出來。一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（一）西方國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景14世紀(jì)末以后，西歐的社會、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生劇烈變化，城市手工業(yè)、商業(yè)、金融業(yè)開始發(fā)展，城市的地位開始上升，政府的管轄范圍也開始擴(kuò)大，政府的職能也開始擴(kuò)充，相應(yīng)的也產(chǎn)生了對新的政府組織結(jié)構(gòu)的要求；一、西方國家公

3、務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（一）西方國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景在政治、社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對新的政府組織結(jié)構(gòu)的要求中，就出現(xiàn)了由君主直接任命和指揮、協(xié)助君主進(jìn)行統(tǒng)治、只對君主負(fù)責(zé)且依賴君主的俸祿的文官階層。資本主義生產(chǎn)方式的興起也打破了過去封建國家中基于身份才可以擔(dān)任官員的限制，普通民眾也可以加入官員的行列。1776年美國獨立宣言、1789年法國人權(quán)宣言都強(qiáng)調(diào)天賦人權(quán)、人人平等、公民是國家的主人。社會教育水平的提高，也使得越來越多的民眾具備了擔(dān)任公務(wù)員的基本素質(zhì)。一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（二）西方文職官員制度的演變1、專制君主恩賜制時期14世紀(jì)末以后，在西歐國家中的英國最早出現(xiàn)文官階層，但是此

4、時的這種文官階層被視為國王的私人奴仆（servant），其開支也是由國王恩賜，政府各部門的工作經(jīng)費也被列在“宮廷開支”之中，因此這些文官也被稱作crown servant，這也是后來的public servant的由來。法國的職業(yè)文官群體的出現(xiàn)也與法國的封建集權(quán)國家的建立有著密切關(guān)系，為了加強(qiáng)對軍隊和地方政府的控制，16世紀(jì)起，國王開始在軍隊和地方政府（?。┲信神v官員，其官職的獲得和俸祿都由國王負(fù)擔(dān)。德國的公務(wù)員制度發(fā)展起步較晚，但是發(fā)展迅速。在17世紀(jì)中葉的時候，普魯士國王開始將軍隊的管理制度應(yīng)用于政府的財政、郵政等行政事務(wù)中，這些文官同樣由國王任命，并且服從、效忠于國王。一、西方國家公務(wù)員

5、制度的產(chǎn)生和演變（二）西方文職官員制度的演變2、資產(chǎn)階級權(quán)貴個人贍恩時期1688年“光榮革命”以后，英國最早確立了君主立憲制政體，官員的任免權(quán)開始由國王交到國會的手中，出現(xiàn)了議會和國王共同控制官員任免權(quán)的情況。但是在這一時期，因此私人關(guān)系任免官員甚至賣官鬻爵的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，政府的官職成為了高級政治領(lǐng)導(dǎo)人個人贍恩的工具，個人關(guān)系成為了官員任命中的重要標(biāo)準(zhǔn)。這種現(xiàn)象很快也漫延到其它資產(chǎn)階級民主國家中。一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（二）西方文職官員制度的演變3、政黨政治政黨分贓時期進(jìn)入19世紀(jì)后，資產(chǎn)階級民主國家的議會民主政治進(jìn)一步深入發(fā)展，隨著議會在國家權(quán)力體系中的最高權(quán)力地位的建立，政黨政

6、治也開始發(fā)展起來。在這種政黨民主政治的發(fā)展過程中，首先是英國的兩黨制開始形成。但是在這種兩黨制的政治體制中，如果在民主選舉過程中出現(xiàn)了執(zhí)政黨的變更，新當(dāng)選的執(zhí)政黨往往會將政府的行政人員進(jìn)行大規(guī)模的換班，新當(dāng)選的執(zhí)政黨將官職作為政治戰(zhàn)利品，公開地進(jìn)行職位分贓。這在造成了行政機(jī)關(guān)的人事組成和工作嚴(yán)重不穩(wěn)定現(xiàn)象的同時，也造成了行政機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)的嚴(yán)重下降。一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（二）西方文職官員制度的演變3、政黨政治政黨分贓時期政黨分贓制大規(guī)模的出現(xiàn)是在美國。例如美國第二任總統(tǒng)約翰亞當(dāng)斯在下臺前幾個小時里任命了大量的聯(lián)邦黨官員（馬伯里訴麥迪遜案）。到了1829年安德魯杰克遜任職的時候，

7、在其八年任期內(nèi)，他用本黨黨員更換了五分之一的政府官員。類似的情況也發(fā)生在法國，但是當(dāng)時法國實行的是議會內(nèi)閣制，因此單個政黨控制議會多數(shù)因此控制政府的情況很少出現(xiàn)，所以相對于美國的政黨分贓制而言，法國的政黨分贓活動不那么嚴(yán)重。但是執(zhí)政黨的議員甚至黨員還是有更好的機(jī)會擔(dān)任政府職位。一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（二）西方文職官員制度的演變3、政黨政治政黨分贓時期西方文官制度政黨分贓制的興起有著其深厚的歷史背景。當(dāng)時的資本主義生產(chǎn)方式和資產(chǎn)階級對國家的統(tǒng)治權(quán)已經(jīng)得到了牢固的確立，封建貴族與資產(chǎn)階級之間的對立沖突已經(jīng)不再是國家政治生活中的主題，相反，資產(chǎn)階級內(nèi)部的政治沖突還是占據(jù)了主要的政治舞臺，

8、政黨政治開始出現(xiàn)，政黨分贓制也有了其用武之地。政府的功能的大大擴(kuò)張，掌握政府職位也成為了保證相應(yīng)政黨政治影響力的有效手段，因此執(zhí)政黨對于在政府職位上安插自己信任的人員非常重視。隨著民主原則的深入人心、普選制度的確立，擔(dān)任政府職位被認(rèn)為不再像過去一樣需要高不可攀的個人素質(zhì)，相反，是人人都可以勝任的工作，因此政治競爭并且政治競爭的勝利者攫取公職一度被認(rèn)為是天經(jīng)地義的事情。一、西方國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和演變（二）西方文職官員制度的演變3、政黨政治政黨分贓時期政黨分贓制的盛行造成了官職嚴(yán)重腐敗的現(xiàn)象，買官賣官現(xiàn)象普遍存在，損害了政府的權(quán)威；政黨分贓制的過度實行擴(kuò)大的選舉活動帶來的政治震蕩影響，甚至影響

9、到政治秩序的穩(wěn)定。政黨分贓制的過度實行也使得政府工作尤其是行政工作缺乏效率甚至是人才。二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程在這種歷史背景下，尤其是在政黨分贓制過度發(fā)展的背景下，西方各國開始根據(jù)本國的具體情況建立現(xiàn)代公務(wù)員制度，其中兩個標(biāo)志性的制度設(shè)計是：政務(wù)官與事務(wù)官相分離制度考試擇優(yōu)錄用制度二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（一）英國在資產(chǎn)階級革命以前，國王集立法與行政權(quán)于一身，所有的官員都是國王的臣仆而非國家的公仆。17世紀(jì)末，“光榮革命”之后，議會的政治統(tǒng)治地位獲得了實質(zhì)性地發(fā)展，為了防止國王通過官員任命權(quán)干涉議會活動。第一個階段是限制行政機(jī)關(guān)的工作人員擔(dān)任議會職務(wù)，限制行政機(jī)關(guān)對立法

10、機(jī)關(guān)工作的干涉。例如在1701年王位繼承法中規(guī)定，“凡受國王的任命及得到國王年金者，皆不能當(dāng)選為下院議員?！钡歉鞑看蟪祭?，這樣可以使得議會更好地控制政府各部。政務(wù)官與事務(wù)官的區(qū)分濫觴于此。第二個階段從19世紀(jì)開始。當(dāng)時隨著議會制度的不斷完善，重要官員的任免皆為議會多數(shù)黨掌握，政黨分贓制同樣開始被運用，帶來了一些負(fù)面效果，開始出現(xiàn)了改革政黨分贓制的呼聲。二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（一）英國1805年，財政部設(shè)立第一個常務(wù)次官（事務(wù)官），其地位相當(dāng)于副大臣；1830年，重要的幾個政府部門都開始設(shè)立常務(wù)次官，很快所有的政府部分都接受了這種作用；英國政府官員正式被區(qū)分為兩大類：政務(wù)官與常

11、任官員。政務(wù)官包括各部大臣、副大臣和政務(wù)次官，隨內(nèi)閣共進(jìn)退。常任官員包括常務(wù)次官、副常務(wù)次官等，不與內(nèi)閣共進(jìn)退。這種區(qū)分開始有利于新舊內(nèi)閣更替時政局的穩(wěn)定和工作的連續(xù)性，并提高政府的工作效率。英國政務(wù)官和事務(wù)官這兩種制度開始正式區(qū)分開來。二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（一）英國1832年，英國通過了選舉法，對政治體制和公務(wù)員制度進(jìn)入了重大改革。1833年，政府正式開始實行官員的考試補(bǔ)缺制度，每有職位空缺便由四人參加考試，進(jìn)行擇優(yōu)錄取，這是英國建立公務(wù)員考試錄用制度的開始。1853年，英國議會對東印度公民進(jìn)行改革，改革當(dāng)時該公司的高層管理人員都是通過政治關(guān)系的影響而獲得職位的情況，確立了考

12、任制的基本制度地位，并在對該公司情況進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上形成了麥考來調(diào)查報告，為未來的英國文官制度改革確立了方向。麥考來調(diào)查報告的基本思想是通才教育、擇優(yōu)取官。它首先肯定了考任制的必要性；其次主張英國文官考試應(yīng)當(dāng)注重一般知識和能力，并且要以牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)兩所大學(xué)的課程為標(biāo)準(zhǔn)，從而為日后英國高級文官都主要出自這兩所大學(xué)奠定了基礎(chǔ)。二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（一）英國1854年，財政部對英國官史作任用情況進(jìn)行調(diào)查，做出建立英國常任文官制度的報告，提出了四項原則性建議：將政府的行政事務(wù)區(qū)分為智力工作和例行工作，其中前一類工作指行政領(lǐng)導(dǎo)和政治性職務(wù)，必須由大學(xué)生來擔(dān)任；例行工作人員也要考試，

13、但是只要求具有中學(xué)文化程度。凡初任人員都應(yīng)按規(guī)定的年齡從學(xué)校畢業(yè)，并且通過進(jìn)一步的競爭考試表明其具有一定的通才智力后才能被擇優(yōu)錄用。建立功績晉升制，并且以年資為基礎(chǔ)穩(wěn)定上升；在政府各部之間建立統(tǒng)一的公務(wù)員制度，使得各部之間可以互相協(xié)調(diào)和提升，從而使得文官全國一體化，有利于人才的流動和管理。二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（一）英國在這些原則的基礎(chǔ)上，政府的官員因此被區(qū)分為兩大類，一類是隨內(nèi)閣更迭而進(jìn)退的政務(wù)官，另一任是常任的事務(wù)官即文官。事務(wù)官必須通過考試的方式錄用，錄用后若無過失即終身任職，年老退休依法享有領(lǐng)取退休金的權(quán)利，事務(wù)官任職期間不得參加政黨活動，從而在當(dāng)時兩黨輪流執(zhí)政的條件下可

14、以保證行政工作的效率和基本政策執(zhí)行的連貫性。1870年樞密院最終確定，除外交、內(nèi)政兩部以后，其他各部的職缺均應(yīng)由公開競爭、考試合格者擔(dān)任，否則無權(quán)享受退休金待遇，英國文官制度至此基本形成。二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（二）美國1829年，杰克遜總統(tǒng)倡導(dǎo)“官職輪換說”，認(rèn)為擔(dān)任政黨官職是選舉勝利者的權(quán)利，即所謂的政治分贓制。政黨分贓制實行三十多年以后，其弊端日益顯現(xiàn)出來：裙帶關(guān)系盛行，政治活動不穩(wěn)定。在1872年大選的時候，兩黨都提出要實行功績制，反對分贓制。但是現(xiàn)實中的改革進(jìn)行非常緩慢。1881當(dāng)，當(dāng)時的加菲爾德總統(tǒng)被一名求職不成功者暗殺后，對文官制度的改革終于被擺上了政府議事日程。1

15、883年，聯(lián)邦國會終于通過了文官法即彭德爾頓法，對美國的文官制度進(jìn)行了全面改革，確立了美國現(xiàn)代文官制度的基礎(chǔ)。二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（二）美國彭德爾頓法的內(nèi)容：1、規(guī)定了政治任命官職與非政治性任命官職的區(qū)別。選舉性官員、非行政部門的官員須經(jīng)參議院同意而任命的官員以及政府雇用的一般工人，均不在文官之列。文官不得進(jìn)行政治性捐款和參與任何政治活動，不得因拒絕從事這類活動而被免職。二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（二）美國彭德爾頓法的內(nèi)容：2、公開的競爭性考試為選拔文官的手段，且錄取官員須遵循從高分到低分的擇優(yōu)原則，在正式任命以前應(yīng)當(dāng)有一個試用期，應(yīng)該者不得提供參議員或眾議員寫的推薦

16、信。必須有不少于10%的聯(lián)邦文官應(yīng)通過上述途徑產(chǎn)生，且總統(tǒng)可以視以后的發(fā)展情況不斷增加這類職位。二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（二）美國彭德爾頓法的內(nèi)容：3、由總統(tǒng)提名經(jīng)參議院同意任命三人組成文官委員會，且不得來自于同一黨派，協(xié)助總統(tǒng)制定有關(guān)文官制度的規(guī)則，督促有關(guān)部門實行，各州也要設(shè)立成員數(shù)不少于三人的考試委員會，每年舉行兩次文官錄用考試，在整個聯(lián)邦內(nèi)的各種工作由文官委員會統(tǒng)籌進(jìn)行。二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（三）德國德國早在19時期就形成了職業(yè)公務(wù)員制度，其中表現(xiàn)為以上三個特點：官吏的出版多是中產(chǎn)階級，封建貴族與大地方無法再操縱甚至壟斷對政府職位的壟斷；官吏視其職業(yè)為終身事

17、業(yè)，并以專門知識為任職條件，使得公務(wù)員制度趨向于專業(yè)化與功績化；公務(wù)員最重要的義務(wù)被認(rèn)為是嚴(yán)格按照法律的規(guī)定辦事，遵章守法是公務(wù)員最重要的義務(wù)二、西方主要國家公務(wù)員制度的建立過程（四）西方國家公務(wù)員在歷史發(fā)展中逐漸形成的一些基本組成制度：1、連續(xù)性和職業(yè)常任制度：凡通過考試被錄用的公務(wù)員無過失不受免職處分，也不受政黨內(nèi)閣更替的影響，其職務(wù)和工資具有永久性；2、中立性和兩官分離制度：政務(wù)官由選舉或政治任命產(chǎn)生，與政府共進(jìn)共退；事務(wù)官通過考試錄用任職，在政治上保持中立，公務(wù)員的政治權(quán)利還受到了法律的限制，例如不能參與黨派政治、不得參與罷工；3、功績性與注重實績的考評制度：強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的工作業(yè)績，建議

18、和完善考試考核制度，將公務(wù)員的業(yè)績與晉升、待遇和獎懲想結(jié)合。三、現(xiàn)代西方公務(wù)員制度的基本原則（一）公正原則1、錄用公開公務(wù)員招錄的全部過程與內(nèi)容都要向社會公開，其中包括錄用政策、錄用部門、職位和職位數(shù)、報考資格條件、報考方法和程序、考試時間、錄用標(biāo)準(zhǔn)和考試結(jié)果公開。三、現(xiàn)代西方公務(wù)員制度的基本原則（一）公正原則2、晉升公開公務(wù)員晉升更高一級職務(wù)的程序和過程要公開。但是是需要經(jīng)過公開的考試還是程序較簡單的考核過程就可以晉升，不同國家有著不同的規(guī)定，但是最終的晉升決定則一般必須要公開。三、現(xiàn)代西方公務(wù)員制度的基本原則（二）公平原則1、公民平等地享有擔(dān)任公務(wù)員的權(quán)利；2、公務(wù)員享有公平地獲得晉升的權(quán)

19、利；3、同類同職同級的公務(wù)員享受平等的待遇。何謂公平？比例公平與比較公平三、現(xiàn)代西方公務(wù)員制度的基本原則（三）政治中立原則公務(wù)員應(yīng)當(dāng)為全體人民服務(wù)，而不是為某個黨派或社會團(tuán)體服務(wù)。美國文官法：“任何公務(wù)員都沒有權(quán)利利用職權(quán)或個人影響去強(qiáng)迫別人或別的團(tuán)體采取政治行動?！钡聡賳T法：“官員為全體人民服務(wù)，而不是為某一個政黨服務(wù)，官員在政治活動方面應(yīng)當(dāng)采取克制和保留態(tài)度。”日本國家公務(wù)員法：“職員不得為政黨或政治目的謀求或接受捐款及其他利益，或者不得以任何方式參與這些行為。除行使選舉權(quán)外，不得搞人事院規(guī)則所禁止的政治行為。職員不得作公選公職的候選人，不得作政黨或政黨政治團(tuán)體的負(fù)責(zé)人、政治顧問或有同等

20、作用的成員?！比?、現(xiàn)代西方公務(wù)員制度的基本原則（四）兩官分途原則對政務(wù)官和事務(wù)官的產(chǎn)生方式、任用條件、管理形式、職責(zé)范圍和職務(wù)履行等方面規(guī)定不同的標(biāo)準(zhǔn)和管理程序，兩類官員也不能交換、交替任職，其職能也不能代替履行。四、西方主要國家公務(wù)員制度發(fā)展的新動向（一）傳統(tǒng)公共行政中公務(wù)員政治中立的原則出現(xiàn)變通目前在公務(wù)員制度的實踐中，公務(wù)員制度日趨政治化的問題日漸突出。這是因為一方面，公務(wù)員的確參與的政策的制定，而且實施有公務(wù)員參與制定的政策，可能會帶來更好的效果；另一方面，現(xiàn)代公共管理模式的發(fā)展已經(jīng)突破了過去簡單的政策制定與執(zhí)行的界限，兩者之間的聯(lián)系日益緊密。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（二）國家

21、公務(wù)員制度中的職業(yè)永久性與穩(wěn)定性傳統(tǒng)被打破，現(xiàn)實的公共人事實踐已經(jīng)從根本上影響了公共服務(wù)提供的方式傳統(tǒng)公共行政的組織是一種官僚組織，公務(wù)員制度的目的就是保證這種官僚組成的高效運作，從而提出了公務(wù)員職業(yè)的永久性和穩(wěn)定性要求，但是其后果是帶來了公務(wù)員組織的不斷擴(kuò)張以及低效。面對這些問題在實踐中開始出現(xiàn)利用一些替代性組織形式或機(jī)制來降低政府的壟斷性作用，其主要途徑是將原來由政府機(jī)構(gòu)直接提供公共服務(wù)的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^其它組織和方式提供。公共部門使用臨時性、兼職或季節(jié)性雇員的數(shù)量明顯增加，終身職位的數(shù)量也在不斷減少。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（三）簡化關(guān)于公務(wù)員制度的各種規(guī)定，增強(qiáng)對公務(wù)員人力資源

22、管理的靈活性，使得公務(wù)員制度朝著人力資源管理模式的方向發(fā)展。隨著現(xiàn)代國家的發(fā)展，過去的認(rèn)為對于公務(wù)部門的管理都需要按照嚴(yán)格的法治主義的精神進(jìn)行管理的思想開始發(fā)生了改變，有關(guān)公務(wù)員制度的法律規(guī)定開始簡化，對于各個具體的政府部門和行政組織的管理，人事管理的權(quán)力開始不斷下放，簡化制度，提高效率和靈活性，公務(wù)員的進(jìn)入和退出機(jī)制也更靈活。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（四）公務(wù)員制度中原本非常強(qiáng)烈的官僚色彩也被削弱，行政管理體制開始向后官僚體制方向發(fā)展。西方主要國家在歷史上發(fā)展起來的公務(wù)員制度的一個特點是高度依賴龐大的、壟斷和、缺乏外部監(jiān)督制約的官僚機(jī)構(gòu)，高度重視規(guī)章制度和政府權(quán)力對行政活動的指導(dǎo)，幾

23、乎完全忽視市場需要和公務(wù)員的個人主觀能動性。這在造成公務(wù)員制度運作低效的同時，不能對市場和民眾的需要進(jìn)行充分的回應(yīng)。為了解決這兩個弊端，現(xiàn)代國家的公務(wù)員制度開始將過去龐大且呈金字塔狀的官僚組織拆分成各種相對獨立的小單位，更多地考慮運營成本收益方面的要求，利用各種現(xiàn)代服務(wù)技術(shù)，將公眾真正視作公務(wù)部門的顧客而非被管理的對象。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子1、德國公務(wù)員制度的特點首先，德國公務(wù)員數(shù)量多，覆蓋面廣，是德國社會的中堅力量之一。從數(shù)量上講，目前（2005年）德國聯(lián)邦和州兩級政府共有公務(wù)員460萬，大約相當(dāng)于全國8200萬人口的5%、全國3000萬勞動人口的15%；德國政府

24、認(rèn)為，目前公務(wù)員隊伍人數(shù)比例太大，應(yīng)該逐步精簡。但是，由于公務(wù)員法的規(guī)定一般不能解雇，因此，目前主要靠自然減員來精簡。例如，兩德統(tǒng)一時柏林（州）內(nèi)政部有850人，目前只剩下有150人。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子1、德國公務(wù)員制度的特點其次，德國公務(wù)員職業(yè)種類多，涉及社會公共服務(wù)的各個方面。從職業(yè)分類上講，德國公務(wù)員既包括政府工作人員、事業(yè)單位工作人員、法院工作人員，也包括公立大中小學(xué)教師。大約90%的教師是公務(wù)員，還有10%為私人學(xué)校教師為公務(wù)員。所有的大專、大學(xué)教師都是公務(wù)員。德國的大學(xué)教師納入公務(wù)員管理是歷史傳統(tǒng)，不過，由于其教學(xué)科研工作確實并非法律意義上的公共事務(wù)，

25、而且按照公務(wù)員管理也不符合教學(xué)科研規(guī)律，例如：教授的晉級首先也要看是否有職數(shù)，如果沒有“位子”，而不是看其學(xué)術(shù)水平，因此，即便一個人的科研教學(xué)水平再高，也不可能當(dāng)上教授。德國公務(wù)員這樣的職業(yè)覆蓋面接近于我國財政供養(yǎng)的全體政府機(jī)關(guān)及事業(yè)單位人員。與我國財政供養(yǎng)人員的區(qū)別是，德國政黨工作人員和私人協(xié)會人員不是公務(wù)員。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子1、德國公務(wù)員制度的特點再次，德國公務(wù)員根據(jù)類別享受不同的權(quán)利，承擔(dān)不同責(zé)任。根據(jù)工作性質(zhì)，德國公務(wù)員分為政府公務(wù)員、事業(yè)公務(wù)員和合約公務(wù)員三大類。其中政府公務(wù)員和其他兩類公務(wù)員之間區(qū)別比較大。為了保障政府的正常運做，德國法律剝奪了政府公

26、務(wù)員的罷工權(quán)利。這類公務(wù)員的總計170萬。而對于事業(yè)公務(wù)員和合約公務(wù)員則保留了他們罷工和組織工會的權(quán)利。因此政府公務(wù)員類似于我國的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位公務(wù)員，事業(yè)公務(wù)員類似于我國從事公共事務(wù)的全額撥款的事業(yè)單位，而合約公務(wù)員類似于工勤人員和政府雇員。后兩類公務(wù)員的權(quán)利基本與公司雇員相同，可以組織工會、談判工資等等。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子1、德國公務(wù)員制度的特點另一種分類方法是根據(jù)所服務(wù)的機(jī)構(gòu)的層級劃分的。即有聯(lián)邦（國家）公務(wù)員、州（地方）公務(wù)員和城鎮(zhèn)政府公務(wù)員。其中，聯(lián)邦政府公務(wù)員大約占全體公務(wù)員的10%（也就意味著是全體勞動力的的1.5%）。雖然

27、聯(lián)邦公務(wù)員和地方公務(wù)員的個人收入（稱為俸祿）都是由法律規(guī)定的，但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，法律也允許各州根據(jù)實際情況對公務(wù)員的收入進(jìn)行一定幅度的調(diào)整。因此，德國公務(wù)員的收入并不是完全一樣的。其中，聯(lián)邦公務(wù)員的工資是嚴(yán)格按照法律執(zhí)行的，一般而言，他們的收入是低于地方、特別是富裕地區(qū)的公務(wù)員的。當(dāng)然，這樣的分類往往還不能滿足日常工作的實際需要。德國也有法律規(guī)定，對于特殊人才，經(jīng)過財政部批準(zhǔn)，可以給予特殊的薪金政策。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子1、德國公務(wù)員制度的特點在這種制度設(shè)立的情況下，德國公務(wù)員素質(zhì)參差不齊。德國公務(wù)員工作范圍涉及非常廣，因此，對于人員素質(zhì)的需求也存在很大

28、不同。既有要在大學(xué)從事教學(xué)科研的教授，又有從事日常管理工作的行政人員，還有從事對公共設(shè)施維護(hù)的工勤人員，因此，德國公務(wù)員從學(xué)歷上看，既有大學(xué)畢業(yè)生（碩士），也有中學(xué)會考合格者甚至初中會考合格者。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子2、德國公務(wù)員的招錄德國公務(wù)員招錄的一般工作程序是，由人事部門根據(jù)職位空缺情況，向社會公開招考職位，提供報考信息。同時，政府要組成公務(wù)員調(diào)配委員會。該委員會首先要根據(jù)匿名的個人檔案按比例挑選出一定數(shù)量的候選人。這種個人檔案的挑選在委員會挑選的過程中十分重要。委員會進(jìn)行挑選時所看到的檔案全是匿名的，只能根據(jù)檔案的客觀情況按照標(biāo)準(zhǔn)挑選。檔案記載的主要信息包括學(xué)

29、習(xí)成績、工作考勤、時間觀念等，如有不良記錄，基本無法進(jìn)入候選人范圍。其中對挑選公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)的一個簡短的描述是：“并不一定要特別聰敏的人，而是要遵守紀(jì)律、講信譽、守時、腳踏實地的人?！彼摹⑽鞣街饕獓夜珓?wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子2、德國公務(wù)員的招錄在個人檔案挑選程序后，將進(jìn)行統(tǒng)一的招錄考試，避免由于各考試機(jī)構(gòu)衡量標(biāo)準(zhǔn)的不同而導(dǎo)致的不公平。筆試一般按照1/10的比例優(yōu)選。在筆試后，勝出的1/10的候選人要參加大約半小時的口試?？谠囆枰M成另外的委員會，這個委員會一般包括人事處長和用人單位各個部門的代表。在口試錄用后，候選人即進(jìn)入試用期。試用期一般是兩年，可根據(jù)情況延長至三年。在試用期內(nèi)，候選人

30、要在多個部門實習(xí)，而每個部門都要對他的表現(xiàn)進(jìn)行評價。假設(shè)所有的評價都比較好，兩年就可以終止實習(xí)期，進(jìn)行任用。如果評價不好，可以再延長一年。如果仍不能獲得積極評價，就會被淘汰。但是，從實際情況看，這一階段的淘汰率是很低的。主要原因是公務(wù)員有穩(wěn)定的收入和較好的社會地位，一般候選人都比較珍惜這樣的機(jī)會。如果得到正式任用，就會終身做公務(wù)員。其中德國法律對任用為正式公務(wù)員的限制是很嚴(yán)格的。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子2、德國公務(wù)員的招錄除了前述檔案挑選和考試程序外，候選人的年齡還必須達(dá)到27歲以上。原因是，一般而言，在經(jīng)歷了大學(xué)畢業(yè)和中學(xué)畢業(yè)最初幾年的職業(yè)選擇后，這個年齡階段的人對職

31、業(yè)的選擇較為堅定。另外一個限制是身體健康。在身體健康的問題上，德國公務(wù)員制度的一些規(guī)定看似極端。以至于體重也成為人事部門關(guān)注的問題。例如，如果說一個人在試用期內(nèi)體重超標(biāo)，一般會得到人事部門的警告，要求其在限定的時間內(nèi)減重。如果不能減重，則不會正式錄用。原因是，公務(wù)員的收入和醫(yī)療保險是由納稅人支付的，人事部門不能招錄那些可能對納稅人所納稅收造成額外風(fēng)險和負(fù)擔(dān)的人。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子3、德國公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)勞動合同 在德國，政府公務(wù)員并沒有雇傭合同，權(quán)利和責(zé)任是通過法令的形式確定的。約束聯(lián)邦政府公務(wù)員的包括有關(guān)法令和州一級的法規(guī)。大約公有17個不同的法令分別約束不同

32、的公務(wù)員和公務(wù)員工作的各個方面。關(guān)于勞動合同。政府公務(wù)員的勞動時間通過法規(guī)確定，沒有合同來確定其勞動時間。而事業(yè)公務(wù)員勞動時間必須經(jīng)過討論，根據(jù)合同確定。事業(yè)單位公務(wù)員都會獲得一張聘書，聘書上講寫明根據(jù)州或者聯(lián)邦法令獲得聘任資格以及職位待遇等。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子3、德國公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)罷工和游行權(quán)利在德國，政府公務(wù)員沒有罷工的權(quán)利，而事業(yè)單位公務(wù)員有罷工權(quán)利。由于罷工一般由工會組織，因此，德國范圍內(nèi)統(tǒng)一的公共事業(yè)工會影響以及工會主席的權(quán)利都比較大。當(dāng)然，有罷工權(quán)的公務(wù)員罷工主要目的是推動雇傭和約的達(dá)成，一般不是和政府對抗。政府公務(wù)員雖然沒有罷工權(quán)，但有游行的權(quán)利

33、。德國政府認(rèn)為，禁止公務(wù)員罷工是對國家的正常運轉(zhuǎn)總體上有益。無罷工權(quán)的公務(wù)員一般集中于聯(lián)邦政府層面政府公務(wù)員和大學(xué)教授群體。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子3、德國公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)工資德國公務(wù)員工資分為一般（科以下，5等以下）、中等（科級，9等以下，初中會考以上文憑）、高等（處級以上，13等以下）、特級（局級，16級以下）及服務(wù)事業(yè)。公職工資級別共分16個級別。國家層次的公務(wù)員為B級，分2、3、4、5、6等。職員（合同制公務(wù)員）則有大約13級。公務(wù)員分為25個種類。各個級別公務(wù)員開始工作時按照相對應(yīng)的最低級別起點的開始起薪。從1474（歐）元（A2的1級）到5480（A16的

34、12級）元不等。兩年滾動一次或者3年滾動一次。另外，未婚比已婚的要少100元，而多1個孩子則會多90元。同時，每個工作人員都要自行交納個人所得稅及失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險金。一般占工資總額的近30%。機(jī)關(guān)也要替員工繳納一部分保險，約占工資總額的30%。正處長工資為4914元，而最高級公務(wù)員工資為10815歐元。州長的工資約7500元。而法官起薪為3063元，從R1到R10共10級。最高10291元。同時，年齡不同，公務(wù)員起薪不同，從27歲到49歲分12等，差別大概是從3063元5449元。職員的工資要比政府公務(wù)員低3%5%，但是工資上漲周期短，每兩年滾動一次。各個級別公務(wù)員開始工作時按照相對應(yīng)的最

35、低級別起點起薪。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子3、德國公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)晉升公務(wù)員級別與其學(xué)歷有關(guān)。各個類別公務(wù)員晉級的起點不同。第9級職員要求的文憑是高中會考通過者，而且成績要在2分以上。而警察、消防隊員從第8級開始晉升。參加培訓(xùn)也曾是晉級的重要途徑。例如稅務(wù)官、會計、警察等。停止帶薪參加三年制高等?？茖W(xué)校培養(yǎng)專門的技術(shù)公務(wù)員（類似我國的干部學(xué)院或者黨校）后，可以從9級晉職到13級。司處級以上的精英層官員，要在大學(xué)以比較優(yōu)異的成績畢業(yè)。公務(wù)員考核則由領(lǐng)導(dǎo)考核和人事委員會評價結(jié)合。工作表現(xiàn)以人事委員會評價為主。其中，投訴率是多少是一個重要指標(biāo)。根據(jù)其表現(xiàn)、培訓(xùn)的情況進(jìn)行使用，

36、在晉升時作為依據(jù)。對于政府整體工作情況的評價則通過中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子4、德國公務(wù)員的培訓(xùn)德國公務(wù)員制度的立法者認(rèn)為，對于公務(wù)員的培訓(xùn)是為了規(guī)范服務(wù)，再培訓(xùn)和公務(wù)員深造是對公眾十分有利的事情。聯(lián)邦行政管理學(xué)院是政府公務(wù)員培訓(xùn)的核心。1969年，德國建立了聯(lián)邦行政管理學(xué)院。該學(xué)院的主要宗旨是以民主精神為指導(dǎo)，改進(jìn)聯(lián)邦政府的工作。學(xué)院是聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)，預(yù)算是由聯(lián)邦政府撥付，大約開設(shè)有10000多個講座。主要目標(biāo)是為了讓官員跟上時代腳步，并解決一些具體問題。例如，官僚主義問題，如官員濫用法律法規(guī)的規(guī)定，擅自出臺規(guī)定文件等，令民眾不知所措；政府職能過于擴(kuò)張；公

37、務(wù)員不能適應(yīng)電子政務(wù)的形勢的問題。行政管理學(xué)院的任務(wù)主要是使公務(wù)員在以下幾個方面有進(jìn)步：能力和自信心，適應(yīng)新的環(huán)境，領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)范、跟上時代的脈搏和和平改革。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子4、德國公務(wù)員的培訓(xùn)聯(lián)邦行政管理學(xué)院的培訓(xùn)對象主要是政府公務(wù)員，一般不包括事業(yè)公務(wù)員和合同制公務(wù)員。培訓(xùn)內(nèi)容三類：一是專業(yè)類培訓(xùn)，二是行為類培訓(xùn)，三是電子政務(wù)的培訓(xùn)。從具體內(nèi)容來看，主要包括：新的法律法規(guī)；預(yù)算知識；組織機(jī)構(gòu)知識；新的社會團(tuán)體；會計和財務(wù)；階層。行為培訓(xùn)主要是領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)，其中包括心理素質(zhì)的培訓(xùn)，例如如何對待媒體，如何協(xié)調(diào)與其他部門和機(jī)構(gòu)的以及屬下的關(guān)系。電子政務(wù)培訓(xùn)的目標(biāo)在于使公務(wù)員

38、懂得如何利用信息化手段，例如學(xué)會選擇軟件，提出需求等。同時，還包括由于工作壓力大而導(dǎo)致的心理問題。還包括交給領(lǐng)導(dǎo)者做思想工作的本領(lǐng)。例如，在預(yù)算和工資減少的時候，領(lǐng)導(dǎo)層如何處理下屬的思想工作。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子4、德國公務(wù)員的培訓(xùn)另外，州一級政府的公務(wù)員的培訓(xùn)也有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。比較特殊的公務(wù)員包括：稅務(wù)、安全和警察。目前比較重要的還包括國際關(guān)系。例如歐盟的統(tǒng)一所導(dǎo)致的問題，如何進(jìn)行交往。此外，德國政府也需要選派很多官員進(jìn)入歐盟工作。對這些官員這也需要進(jìn)行再培訓(xùn)。另外，德國公務(wù)員的培訓(xùn)內(nèi)容中還包括國際交流的內(nèi)容，例如新入歐盟的國家需要德國的幫助，培訓(xùn)其本國官員以了解

39、歐盟的工作流程。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子4、德國公務(wù)員的培訓(xùn)一些大學(xué)也承擔(dān)普通公務(wù)員的培訓(xùn)。例如，某大學(xué)對中級公務(wù)員的比較系統(tǒng)的培訓(xùn)內(nèi)容包括如下內(nèi)容：地理、制度、經(jīng)濟(jì)等。行政管理法，民法，國家法和歐洲法，人事法律，法律適用。企業(yè)管理，生態(tài)，經(jīng)濟(jì)，自動化，審計，社會心理學(xué)，組織機(jī)構(gòu)知識等。社會管理法律，稅務(wù)法，信息化，會計，審計，公共關(guān)系，商務(wù)和行政管理英語。其他還包括政治學(xué)、社會管理（綜合治理）學(xué)等內(nèi)容。比例大概是：法律54%，經(jīng)濟(jì)36%，社會（政治）12%。根據(jù)不同類別的官員，課程內(nèi)容側(cè)重不同，比例會改變。例如，經(jīng)濟(jì)類官員就可能是經(jīng)濟(jì)54%，法律36%，社會（政治）1

40、2%?？傮w來看，公務(wù)員培訓(xùn)中，法律知識最重要。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子4、德國公務(wù)員的培訓(xùn)德國還設(shè)有行政管理大學(xué)（行政學(xué)院），作為州級的高等行政管理學(xué)校（相對于聯(lián)邦）。這是由16個州聯(lián)合投資的。目前設(shè)有公共管理研究所（學(xué)院）以及博士班和碩士班。還有其他的有關(guān)專業(yè)班次。各州公務(wù)員都可以參加培訓(xùn)，各州的培訓(xùn)人數(shù)與各州人口的比例相關(guān)，人口多的州則參加培訓(xùn)的多。培訓(xùn)的對象都是曾經(jīng)取得過大學(xué)學(xué)位、13級以上的公務(wù)員。相當(dāng)于碩士層次的教育。對于部長級別高官的培訓(xùn)一般采取講座和論壇方式。篩選適合的專家作講座。還可以采取政府高級主管和CEO一起上課以及部長早餐會等方式，組成學(xué)習(xí)小組，以

41、相互交流的方式提升能力。主要內(nèi)容是：國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢；以及對不同政策觀點進(jìn)行討論，來找出解決的方式方案。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子5、德國政黨與公務(wù)員政務(wù)官員一般都是高級別公務(wù)員，從A16級別入職務(wù)。政治官員不是終身職務(wù)，會隨著政府更換而更換，以保證經(jīng)過選舉產(chǎn)生的新的政府的決策能夠得到切實的實施。對于政治類的公務(wù)員，聘書上要載明：按照法律規(guī)定更換、退休。其中，比較特殊的政務(wù)公務(wù)員是州長助理（幕僚長、秘書長），他的主要職責(zé)是把黨派意見和專家意見進(jìn)行結(jié)合，是政務(wù)類公務(wù)員與其他公務(wù)員聯(lián)結(jié)的樞紐。四、西方主要國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子5、德國政黨與公務(wù)員州長和副總理以上職務(wù)

42、由專門法律規(guī)定其權(quán)力責(zé)任。目前，德國的州長對地方議會負(fù)責(zé)，但州長不一定要屬于任何黨派，也不必一定選擇本黨的人擔(dān)任政務(wù)官。不過，事實上，對于部長級別的官員的選擇一般還是采取政治分贓制度，他們一般都是黨派的成員。如果只挑選專家做官員，州長、總理所在的黨在其內(nèi)部會產(chǎn)生矛盾。同時，即便是請專家當(dāng)政務(wù)官，也要通過黨內(nèi)的常務(wù)委員會決定?？傮w上看，德國并沒有實行嚴(yán)格的政治類公務(wù)員和職業(yè)公務(wù)員的分隔。德國廳以上干部中，絕大多數(shù)是各黨黨員。其他職業(yè)公務(wù)員也可以加入政黨，成為各黨黨員。同時，執(zhí)政黨對其自己的黨員有時也會在晉升中給予關(guān)照，例如某政黨可能會向同一黨（執(zhí)政）的首長推薦同一黨的成員晉升。當(dāng)然，從政府法律體

43、制上，德國各政府機(jī)關(guān)都受憲法和其他法律規(guī)范，不受政黨影響。但在事實上，政黨政治對德國政府機(jī)關(guān)公務(wù)員仍然有相當(dāng)?shù)挠绊?。四、西方主要國家公?wù)員制度的現(xiàn)狀（五）德國的例子5、德國政黨與公務(wù)員在德國，政黨一般有中央和大區(qū)黨組織，黨有比較完善的組織機(jī)構(gòu)。全國性的政黨必須在各個州都有一定的分支機(jī)構(gòu)和黨員。政黨經(jīng)費一般為以下幾個來源：黨費（黨員收入的至少1%）；根據(jù)選票的多少由政府給予的資助（0.73歐元/票，2005年）；捐款（最容易引起爭議）。兩個執(zhí)政的大黨大概能從政府得到6000萬到1億歐元的補(bǔ)貼。另外，德國規(guī)定，每個法人對政黨的捐款一次不能超過10萬歐元，同時，接受捐款的總數(shù)不能超過政府資助的總數(shù)。政黨的政策一般是從下至上形成的，各黨都有專門部門收集各個州有關(guān)意見和建議，不同意見都要交給中央，由中央對于不同意見進(jìn)行討論，并作出決策。