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1、政治其它相關(guān)論文-試論公共行政現(xiàn)代性追尋中的行政人員自主性論文摘要：行政人員的自主性是行政人員在公共行政活動中對所遇到的倫理沖突進(jìn)行價(jià)值判斷和倫理選擇的自我確信，決定著行政人員的運(yùn)權(quán)理性、道德姿態(tài)與政治智慧。它確立于公共性視域中的情境道德與行政價(jià)值之最深層次，是對新公共服務(wù)理論的行政倫理價(jià)值的確認(rèn)與聲張新公共服務(wù)理論內(nèi)蘊(yùn)的倫理訴求，業(yè)已昭示著完善制度倫理和尋求自我實(shí)現(xiàn)成為新世紀(jì)初行政人員自主性建構(gòu)的基本實(shí)現(xiàn)理路與方式。論文關(guān)鍵詞：行政人員自主性責(zé)任倫理公共利益作為傳統(tǒng)公共行政的一種替代性范式，21世紀(jì)初日益凸顯的新公共服務(wù)理論內(nèi)在地具有公共行政的特定的道德要求，一開始就蘊(yùn)涵著對行政人員在公共權(quán)

2、力的使用過程中的道德性限定，以及對行政人員自主性的本質(zhì)界定。行政人員的自主性不是蒼白的道德理念，它需要行政人員超越組織“技術(shù)”責(zé)任的制約、對結(jié)果的測量和外在的控制，而以責(zé)任倫理來運(yùn)作公共權(quán)力，服務(wù)于公民、維護(hù)和提供社會的公正、實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。行政人員自主性所承載的責(zé)任倫理精神的基本要求，是新公共服務(wù)超越官僚制行政和新公共管理理念，重新找回合法性與價(jià)值合理性的根基與生成條件。一、行政范式的嬗變：考量行政人員自主性的“時(shí)間半徑”行政人員的自主性是行政人員在行政實(shí)踐中對所遇到的倫理沖突進(jìn)行價(jià)值判斷和倫理選擇的自我確信，是在自己的良心道德驅(qū)使下所做出的一種提供社會公正、實(shí)現(xiàn)公共利益的行為選擇。在

3、公共行政的歷史上，屬于“價(jià)值領(lǐng)域”范疇的行政自主性曾被排斥在屬于科學(xué)事實(shí)領(lǐng)域的公共行政大門之外。傳統(tǒng)的韋伯官僚制在尋求公共行政體系自身的制約時(shí)抽象出了公共行政的工具理性原則，并對行政體系進(jìn)行了明確的形式合理性設(shè)計(jì)。也正是這種工具理性特征以及對形式合理性的追求使它在實(shí)踐中陷入了片面的科學(xué)化、技術(shù)化。其結(jié)果是用公共行政體系的科學(xué)化、技術(shù)化完全取代了行政人員的行為自主性，造成了嚴(yán)重的官僚主義。毋庸質(zhì)疑，“官僚主義是一種客觀的權(quán)力矩陣。各級官員都被納入這種矩陣，他們的活動由這個(gè)矩陣安排，而且按照這個(gè)矩陣，他們被當(dāng)作需要命令和只需要命令的人那樣無名無姓地受到非政治化和管理?！惫倭胖拼_立起了一個(gè)“結(jié)構(gòu)化”

4、的組織體系和運(yùn)行機(jī)制，使行政人員的行為能夠在命令與服從的關(guān)系中得到有效的控制。在控制導(dǎo)向的邏輯建構(gòu)和物化體系中他們追求的不再是最大限度地維護(hù)公共利益，而是成了完全失去自主性的行政執(zhí)行工具。這嚴(yán)重扭曲了行政人員的獨(dú)立人格壓抑了行政人員的積極性和創(chuàng)造性，導(dǎo)致個(gè)體自主行為能力的喪失。直至20世紀(jì)70年代，基于公共選擇理論“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的“新公共管理”范式，掀起了一場“重塑政府”、“政府再造”的運(yùn)動。新公共管理運(yùn)動似乎為行政人員自主性的建構(gòu)創(chuàng)造提供了一個(gè)“飛地”。然而，新公共管理理論預(yù)設(shè)了個(gè)人作為理性的經(jīng)濟(jì)人，盡力謀求自身利益的最大化，它將社會視為一個(gè)復(fù)雜的“博弈場”，認(rèn)為國家與公民的關(guān)系是建立在自利

5、觀念的基礎(chǔ)上，政府的目的就是要確保經(jīng)濟(jì)、效率和效益以及對?顧客的需求”作出回應(yīng)。因此，新公共管理理論在為政府對公共權(quán)力的行使提供理論支撐和價(jià)值判斷的同時(shí)勢必造成行政人員會刻意運(yùn)用公共權(quán)力來追求他的私人利益。行政人員是否擁有自主性是取決于他是否成為行政道德的主體，只有當(dāng)他是一個(gè)行政道德主體時(shí)，他的行政行為才會具有自主性。其核心表現(xiàn)為公共權(quán)力是為公共利益服務(wù)的他作用于社會和私人領(lǐng)域的公平與效率都是以公共性能否得到保證為基準(zhǔn)的。同以往的行政模式相比，新世紀(jì)日益凸顯的新公共服務(wù)理論表現(xiàn)出了對傳統(tǒng)行政理論的超越性意義。行政人員服務(wù)于社會公眾，并且用全部行政資源與力量促使公共利益得以實(shí)現(xiàn)，恰恰是以“新公共

6、服務(wù)”為代表的現(xiàn)代公共行政的行政價(jià)值關(guān)系的基本內(nèi)容，重塑了當(dāng)代公共行政的價(jià)值內(nèi)涵。誠如羅伯特登哈特所言：“新公共服務(wù)不只是最新的管理時(shí)尚或者管理技巧。更確切地說，它是對我們是誰以及我們?yōu)樗朔?wù)的原因的一種界定。它是一種對價(jià)值觀的根本改造?！编餍鹿卜?wù)理論的“公共性”性質(zhì)：公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品：行政人員在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性等理念，內(nèi)在的具有公共行政的特定的道德要求。其理論一開始就蘊(yùn)涵著對行政人員自主性的本質(zhì)界定以及對其在公共權(quán)力的使用過程中的道德性限定。因?yàn)樾鹿卜?wù)理論張揚(yáng)的是行政人員的“公共人”特性，“在公共領(lǐng)域中，行政人員的公共人特性與公共領(lǐng)域的公共性、公共利

7、益是統(tǒng)一的，是行政人員自主性的充分保證。公共行政中的一切改革都應(yīng)當(dāng)以彰顯人的公共人特性為旨?xì)w才會是賦予行政人員以自主性而不是限制行政人員自主性的正確方案。”行政人員以“公共人”的形式在公共領(lǐng)域進(jìn)行行政實(shí)踐時(shí)他才能克服私人利益的誘惑以及超越客觀性規(guī)范限制把一切客觀性的規(guī)范內(nèi)化為自身的行為動力去維護(hù)和增進(jìn)公共利益，其行為才具有充分的自主性。二、責(zé)任倫理：公共行政現(xiàn)代性追尋的價(jià)值取向新公共服務(wù)理論作為公共行政的現(xiàn)代性追尋把行政人員的角色視為一個(gè)有道德的行動主體，行政人員自主性建構(gòu)的前提在于公共行政中的自我意識。自我意識的培養(yǎng)需要行政人員超越組織“技術(shù)”責(zé)任的制約、對結(jié)果的測量和外在的控制，而以責(zé)任倫

8、理來運(yùn)作公共權(quán)力，服務(wù)于公民、維護(hù)和提供社會的公正、實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。就責(zé)任而言，近代發(fā)展起來的以管理主義為中心的組織結(jié)構(gòu)和體制是一個(gè)責(zé)任中心主義的體系。對于公共權(quán)力的運(yùn)用所提出的制約方法集中在健全和完善權(quán)力監(jiān)督和制衡機(jī)制。這種控制主要包括立法控制、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制和司法控制?？梢?，這種行政責(zé)任是在形式合理性和技術(shù)理性的原則下，片面地追求責(zé)任的制度化設(shè)計(jì)忽視了在公共領(lǐng)域中真正建立起公共利益至上的信念以及建立在信念基礎(chǔ)上的責(zé)任倫理。雖然，現(xiàn)代社會中的憲法規(guī)章日臻細(xì)化和完善，制度設(shè)計(jì)漸趨健全和周密，但是，法律制度與規(guī)范理性無法窮盡公共權(quán)力的行使領(lǐng)域和裁定細(xì)節(jié)對于保證其公共性不受侵犯，保證其運(yùn)

9、用的公正尺度來說，甚是不夠。新公共服務(wù)理論闡明了現(xiàn)實(shí)行政權(quán)力異化的種種可能途徑為規(guī)避公共權(quán)力異化主張建構(gòu)一種以公共利益、公民權(quán)為中心的治理體系，它認(rèn)為無論存在著什么樣的權(quán)力監(jiān)督或制衡機(jī)制來規(guī)范行政人員的行動，歸根到底還是要依靠他們的德性崇高和倫理自覺。這是他們作為彰顯公平正義的、強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任的、富有服務(wù)精神的公共行政人員應(yīng)然品性的基石，也是他們得以憑借契約式的授權(quán)在維護(hù)和增進(jìn)公共利益的名義和范圍內(nèi)作出自主行為選擇的內(nèi)在根據(jù)?！八麄儜?yīng)該成為一個(gè)復(fù)雜治理系統(tǒng)中負(fù)責(zé)任的行動主體，在這個(gè)復(fù)雜的治理系統(tǒng)中他們可能扮演的角色有促進(jìn)者、改革者、利益代理人、公共關(guān)系專家、危機(jī)管理者、經(jīng)紀(jì)人、分析員、倡導(dǎo)者，以

10、及最重要的是，公共利益的道德領(lǐng)袖和服務(wù)員?！痹诠残姓藛T為了什么而負(fù)責(zé)，及對誰負(fù)責(zé)問題上，新公共服務(wù)理論主張公共行政官員即便在涉及復(fù)雜價(jià)值判斷和重疊規(guī)范的情況下也能夠并且應(yīng)該為了公共利益而為公民服務(wù)。這與主張直接地、中立地對政治官員負(fù)責(zé)的老公共行政不同，也有別于滿足“顧客”偏好并以效率、成本一收益和對市場力量的回應(yīng)性為主要負(fù)責(zé)形式的新公共管理的傳統(tǒng)觀點(diǎn)?！氨M管對效率和結(jié)果的測量很重要。但是它們卻不能涉及或包含我們要求公共行政官員的行為要負(fù)責(zé)、合乎道德并且符合民主原則和公共利益的期望”。三、行政人員自主性建構(gòu)的外控支點(diǎn)與內(nèi)控力量賦予公共行政道德性內(nèi)涵與行政人員的自主性使命，使新公共服務(wù)理論獲得

11、了超越傳統(tǒng)官僚制行政與新公共管理理論范式的耀眼光輝。行政人員的自主性建構(gòu)是一項(xiàng)復(fù)雜而又系統(tǒng)的工程，通過完善制度倫理與尋求自我實(shí)現(xiàn)。力保內(nèi)部控制和外部控制之問的平衡，并使二者達(dá)成和諧。換言之，必須施加穩(wěn)固的外部控制以防止個(gè)人沉溺于自私自利：還要有充足的內(nèi)部控制來鼓勵(lì)更多的社會性建構(gòu)、理想主義、利他主義以及以公共利益為導(dǎo)向的創(chuàng)新精神。(一)完善制度倫理：行政人員自主性建構(gòu)的外控支點(diǎn)制度倫理具有制度倫理化與倫理制度化雙重涵義，是以法規(guī)、制度的形式對行政活動的道德設(shè)定。制度的好壞首先與其依據(jù)的思想理念密切相關(guān)。只有規(guī)定和支持特定制度存在和發(fā)展的理念內(nèi)蘊(yùn)著倫理追求和道德的正義精神，才能創(chuàng)建出合理的制度。

12、所以，制度的倫理化是建構(gòu)合理制度的必然要求。合理的制度安排一方面會使不同價(jià)值取向和目標(biāo)需求的行政人員在多元的價(jià)值取向中找到共同的需要和價(jià)值目標(biāo)，減少行政組織在權(quán)力運(yùn)行過程中因差異個(gè)體的存在而生成的“摩擦成本”，把個(gè)體行為納入到統(tǒng)一的社會道德秩序中并將極大地推進(jìn)公共利益的擴(kuò)展；另一方面，合理制度的目的性所蘊(yùn)涵的某種道德價(jià)值取向，會使行政人員在大量的制度化的實(shí)踐活動中，感受和內(nèi)化這些價(jià)值觀念，從而鼓勵(lì)行政人員的道德修養(yǎng)的提高。同時(shí)也促進(jìn)公民對行政人員的信任和彼此之間的互動。倫理制度化為公共行政人員面臨和解決倫理沖突和倫理困境設(shè)定了一些一般性的限制，這種限制為政治共同體的道德標(biāo)準(zhǔn)提供了規(guī)范性陳述也為

13、懲罰那些違背最低道德要求的行為提供了依據(jù)。如美國的政府道德法案、加拿大的公務(wù)員利益沖突與離職后行為法、日本的國家公務(wù)員道德法、英國的榮譽(yù)法典、韓國的公職人員道德法，法、德、荷等許多發(fā)達(dá)國家也都先后頒布了類似的道德法典。美國國會還設(shè)有專門的道德委員會和公務(wù)員犯罪處，其職能是對公務(wù)員的德行予以監(jiān)督，凡是違反道德但又構(gòu)不成犯罪的，由道德委員會督促其主動辭職，凡違法者由公務(wù)員犯罪處交司法機(jī)構(gòu)依法懲處。像這樣以制度的形式建立一系列明確的公共行政道德規(guī)范，使行政人員有著正確的道德價(jià)值定位和價(jià)值取向。合理的制度安排會積極地增加行政人員的道德信念、完善個(gè)人決策行為，從而增進(jìn)行政人員的自主性。換言之，在實(shí)踐中，

14、完善制度倫理就是將道德和公共行政價(jià)值觀融合創(chuàng)新于法律、規(guī)則、制度中，使得行政人員能夠從合法和合理的制度系統(tǒng)中汲取符合新公共服務(wù)范式要求的道德觀念和倫理意識，提高行政人員的道德水平，提升行政主體運(yùn)用公共權(quán)力的道德判斷和選擇能力。制度具有外在的控制性，如果制度符合倫理要求，在反復(fù)遵循服從制度的同時(shí)行政人員就會自覺地汲取制度所暗示的責(zé)任倫理精神，矯正個(gè)人的權(quán)力偏向和價(jià)值偏差，促進(jìn)行政人員自主性的生成和成長。(二)尋求自我實(shí)現(xiàn)：行政人員自主性建構(gòu)的內(nèi)控力量如果說制度安排的內(nèi)在倫理性是實(shí)現(xiàn)責(zé)任倫理的外控支點(diǎn)，那么尋求自我實(shí)現(xiàn)則是實(shí)現(xiàn)責(zé)任倫理的內(nèi)控力量。哈蒙援引亞伯拉罕馬斯洛的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)，“馬斯洛已經(jīng)指出

15、，自我實(shí)現(xiàn)的人比那些不太健康的人的行為選擇更有可能符合負(fù)責(zé)任的行為的要求”。同在考慮外在的制度保證因素之前，我們應(yīng)該更為詳細(xì)地考慮現(xiàn)實(shí)的行政人員的自我實(shí)現(xiàn)它可以使行政人員預(yù)先傾向于采取負(fù)責(zé)任的行為。這種自我實(shí)現(xiàn)即自我身份認(rèn)同是行政人員對公眾情感的積極、敏銳的反應(yīng)，理性地覺識自己身上需要進(jìn)行道德實(shí)踐的那一部分。明確自己對所要求遵從的戒律的內(nèi)心態(tài)度及立場。并且確定作為自己的道德目標(biāo)的合理存在模式?！暗赖仑?zé)任不可能局限在組織制度之內(nèi)。也不可能僅僅依靠組織道德標(biāo)準(zhǔn)來界定。一個(gè)人如果得益于更廣闊的自我身份認(rèn)同而具有更為豐富的視野，那么他就能辨別出組織技術(shù)責(zé)任和道德責(zé)任的區(qū)別并在組織不道德地使用權(quán)威時(shí)質(zhì)疑

16、其權(quán)威的合法性：如果一個(gè)人的身份認(rèn)同僅限于組織內(nèi)或主要在組織內(nèi)，那么他甚至都認(rèn)識不到組織的這種非法性?！毙姓藛T的自我實(shí)現(xiàn)在本質(zhì)上是養(yǎng)成的，它源于主體內(nèi)在的約束而形成的道德成就感。“任何一種道德最終能否為社會所接受最終能否轉(zhuǎn)化為社會成員的道德信念和道德實(shí)踐，關(guān)鍵固然在于它能否反映社會道德關(guān)系的本質(zhì)、是否符合社會發(fā)展的必然性，但這種道德究竟能夠在多大范圍、在何種程度上為人們所信奉和遵行。歸根到底則取決于道德教育的成效如何。”通過道德教育，使法律法規(guī)、職業(yè)道德規(guī)范等深入行政人員道德發(fā)展的內(nèi)心深處，而正是在這內(nèi)心深處道德品性才得以形成、行為的完整性才得以完善。使其真正樹立起責(zé)任信念意識。在具體的行政

17、實(shí)踐中視“為了公共利益的實(shí)現(xiàn)而為公民服務(wù)”為正當(dāng)使用公共權(quán)力的價(jià)值指導(dǎo)并置身于行政行為的情境道德中公正地處理行政責(zé)任倫理關(guān)系。尤其是作為公共權(quán)力的掌控者，其行政責(zé)任倫理承諾的對象，對內(nèi)是行政人員自己的忠誠、良心及信仰，對外是公共權(quán)力的委托者，即廣泛的社會公眾。行政人員容易在變化的情境中置換角色，將公眾視為是公共權(quán)力運(yùn)用的簡單受眾，使得自利巫魅驅(qū)逐了道德信仰。道德教育作為一種強(qiáng)有力的外在驅(qū)動力最終的目的是使之上升為道德信仰，形成健全的行政人格和完成自我實(shí)現(xiàn)，從而擁有充分的自主性和能動性。為此，在行政人員自主性的建構(gòu)中，重視運(yùn)用信仰力量以優(yōu)化行政人員的人格結(jié)構(gòu)，將行政人員良好的道德責(zé)任習(xí)慣發(fā)展為一

18、種道德責(zé)任信念。不僅有助于穩(wěn)固他們的道德責(zé)任行為。還將提升整個(gè)行政道德責(zé)任的水準(zhǔn)。行政人員將不斷地被一種力量驅(qū)動著加入系統(tǒng)的倫理思考過程，而且還會以一種更為正確的立場去思考可供選擇的行為方法。想象每一種行為方法的后果以及期待自我準(zhǔn)許或不準(zhǔn)許。這就要求行政人克制某些欲望，實(shí)行適當(dāng)約束和自我控制。雖然這一過程難免讓人感到痛苦、難堪和不適。但由此產(chǎn)生的主體感越能體現(xiàn)他在“內(nèi)在利益”品質(zhì)上的實(shí)現(xiàn)和價(jià)值判斷能力、道德選擇能力的實(shí)現(xiàn)，結(jié)果反而給他帶來更大的快樂。這正如羅爾斯借用亞里士多德主義原則。強(qiáng)調(diào)：“如其他條件相同，人們把他們的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的能力(天賦的或靠訓(xùn)練獲得的)運(yùn)用作為享受。并且這種能力被實(shí)現(xiàn)的越

19、多，或其復(fù)雜程度越高，這種享受也就越大。”因此，行政人員在行使公共權(quán)力時(shí)就會更加積極地?cái)[正自己的道德姿態(tài)，以連續(xù)的、理性的和獨(dú)立的方式履行責(zé)任。自我實(shí)現(xiàn)作為一種連續(xù)性和內(nèi)部控制的力量使行政人員以一種相對可預(yù)測的方式行使公共權(quán)力，他們不僅能連續(xù)保持政體價(jià)值觀，而且還會時(shí)刻以信任為基礎(chǔ)來關(guān)心他們的公民同伴并且與他們互動。通過行政人員對公民的關(guān)心、信任以及公民的參與。使行政人員把公平正義、公共責(zé)任和公共服務(wù)等體現(xiàn)公共行政精神的優(yōu)良品質(zhì)看作是有內(nèi)在意義的道德實(shí)踐之必要成分，而予以身體力行，使公共領(lǐng)域中的善得到張揚(yáng)。毋庸置疑，二十一世紀(jì)初新公共服務(wù)理論的興起及其內(nèi)蘊(yùn)的倫理訴求。業(yè)已昭示著完善制度倫理和尋求自我實(shí)現(xiàn)成為了新世紀(jì)初行政人員自主性建構(gòu)的基本實(shí)現(xiàn)理路與方式。